在可能到来的新冠疫情第三波浪潮面前，许多中小企业面临倒闭威胁，期待政府纾困。在这样的背景下，德国联邦内阁在3月通过《供应链法》草案，要求企业确保在其供应链中不会发生污染环境或侵犯人权的行为。如果联邦议院为该法绿灯放行，那么从2023年1月1日起，该法首先就适用于员工人数超过3000人的德国企业。这部德国版《供应链法》真的如德国联邦劳工部长所说，是一次“历史性的突破”？在这一时间点推进供应链立法，德国出于何种考量？
事实上，全球范围内已经相继有国家采取供应链立法，但是侧重点有所不同。相对于美国更关注如何通过立法加强供应链安全，欧洲更加关注将环境保护和人权价值植入供应链法。我国在2017年印发的《国务院办公厅关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》也提出，推进供应链创新发展，建立绿色产业体系，规范供应链金融发展的要求。
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“欧洲最强的法律”还是“纸老虎”
德国联邦劳工部长海尔2020年2月提交该法律草案时，曾雄心勃勃地称其为“加强人权方面的历史性突破”，“欧洲最强的法律”。但是，在经历了长达一年多的游说和部门间协商后，原本雄心勃勃的部分似乎已所剩无几。虽然，这部《供应链法》首次对企业尽职调查提出明确要求，并赋予了法律上的确定性，将企业的尽职调查义务延伸到整个供应链范围；相对于德国法律以前只要求公司报告供应链内的人权状况，《供应链法》规定了更多的尽职调查义务：包括企业风险分析的责任，必须对供应链中的风险进行识别和评估，以便能够在此基础上采取措施；作为风险分析的结果，企业还具有采取后续措施的义务，包括采取措施防止、最大限度地减少和补救所发现的任何负面影响；以及要求企业履行报告义务，要求受影响的公司公开提交年度报告，说明其商业活动对人权的实际和潜在不利影响。
但是，字里行间更多地体现出来一种“柔性”——强调企业义务的适当性、阶段性和合理性原则：首先，要求企业履行尽职调查义务时，不仅将考虑企业业务活动的类型、产生风险的可能性和可能损害的严重性，还涉及与之相关的企业在供应链中的实际影响。不仅如此，还为法律生效设定了过渡期：从2023年1月1日起生效，首先适用于员工人数超过3000人的公司（在德国有600多家）；从2024年起，适用于员工人数超过1000人的小公司（约2900家）；此后，将对适用范围进行评估。
其次，强调中断商业关系并不是该法的根本目的：违反标准可能使企业面临罚款，但是该法没有规定企业的民事责任，而是鼓励企业与供应商一起或在行业内寻求解决方案，例如，签订“适当的协议”；如果企业有严重的违规行为，可以被排除在政府采购之外，时间最长为三年；只有在查明存在严重侵犯人权的情况，并且在规定时间内没有成功采取措施时，才会中断商业关系。这意味着，该法律从本质上只是根据适当性原则进行必要的风险管理。不仅如此，法案中仍存在许多未明确的地方，既是为日后的法律实施“留有余地”，也可能埋下隐患。
虽然已经三部门协商并达成一致，但德国联邦经济部长阿尔特迈尔此前一直是该法案的反对者，他代表着来自德国经济界的声音——这也是该法案从“雄心”到“柔性”转变的重要原因：首先，该法的实施对于大企业和中小企业都是沉重的负担。在新冠疫情时期，通过一部责成企业追踪其供应链所有阶段是否符合人权的法律，无疑会给企业造成负担，可能导致“高成本的、新的官僚主义”。经济部发言人曾表示：“尊重人权一直以来都是联邦经济部的一个重要关注点”，但是在德国面临第三轮新冠危机，德国许多中小企业面临破产威胁时推出这样一部法律，就像德国中小型企业和经济联盟负责人林内曼所表示的，这是“不可理解的”，“政治家们现在应该讨论的是如何支持危机中的中小企业，而不是进一步加剧他们的不安”。在与联邦劳工部和发展部的协商过程中，经济部发言人也强调，“从经济的角度来看，重要的是，法规必须适当，在实践中必须可行，而且不会迫使企业从某些国家退出”。从联邦内阁通过的草案中也可以看到向德国经济界做出的妥协。
其次，本质上是将国家责任转嫁给企业。规定在整个供应链中进行尽职调查，实际上是迫使企业从政府手中接管责任领域。但是企业作为经济行为体，对于位于其他国家的直接或间接供应商的影响能力有限。有批评者认为，如果政府希望更高的法律标准得到认可，就必须确保在国际协议的框架内进行，而不能将此“转嫁”给企业。德国雇主协会（BDA）、德国工业联邦协会（BDI）和德国工商业联合会（DIHK）在2020年9月的一份联合声明中表示：“一部可行的《供应链法》必须在日常实践中可以实施，不能对公司施加连我们联邦政府都无法在与其他国家的协议中执行的义务。”由于该法对于企业缺乏强有力的“惩罚机制”，加之企业界的反对声音从未间断，即便是生效后的具体实施也可能面临各种不确定性。
获得在供应链立法方面影响欧盟的“入场券”
德国联邦政府选择在这一特殊时期通过这样一部将人权价值植入其中的《供应链法》，背后到底有何政治考量？官方解释在于：企业“自愿承担责任”模式在德国已经失败，联邦政府希望在任期内履行相关承诺。所谓的“自愿承担责任”模式可以追溯到联合国在2011年制定的《商业与人权指导原则》，提出保障在商业交易中尊重人权。此后，该原则在德国的实施依靠的是联邦政府在2016年推出的一份《商业与人权国家行动计划》（NAP），该行动计划强调了德国企业具有尊重人权的责任，以及企业的自愿承诺。在2018年的联盟协议中，联邦政府承诺，除非大多数德国大公司在2020年前自愿启动相应程序，否则将通过法律要求企业履行“尽职调查义务”。为此，德国政府委托咨询公司开展了一项监测工作，对数千家公司进行调查，以评估雇员超过500人的公司在多大程度上履行了尽职调查义务。根据2020年10月8日的最终报告，联邦政府设定的至少50%的完成者的目标并未实现。因此，联邦政府认为，有理由在国家一级采取立法行动。
但笔者认为，这一举措首先是因为德国想要获得在供应链立法层面影响欧盟的“入场券”。国际上对企业尽职调查方面的要求在不断提高，许多欧洲国家已相继出台供应链相关法律，加之欧盟《供应链法》出台在即，没有相关国内法“傍身”的德国在欧盟内部就会失去话语优势。作为发起人之一，海尔曾向包括阿尔特迈尔在内的反对者和沉默者发出呼吁：“联邦政府在本立法期结束前获得一部名副其实的供应链法，德国就可以作为未来欧盟范围内立法的支柱”。
德国总理默克尔短期内的立场转变似乎也印证了这一考量。默克尔原本于去年3月12日制止了海尔和德国发展部长穆勒关于全球供应链中反剥削法的提议；但是在欧盟司法专员雷恩德斯于4月29日宣布拟在2021年提交一份有关企业尽职义务的法律草案，并得到欧洲议员和德国法案支持者的大力称赞后，默克尔又于7月为此重新召集了海尔和穆勒。当时，德国也有声音表示，新冠危机表明必须以负责任和有弹性的方式塑造供应关系，德国政府必须以一部德国供应链法亮出自己的态度，并在欧盟理事会轮值主席国的框架内推进全欧洲法规的进程。虽然德国并未能抓住轮值主席国的“机会之窗”，但是，如果欧洲最大的经济体为其公司制定明确的人权和环境标准规则，并且能够顺利实施，那么德国的《供应链法》就有可能成为欧洲解决方案的蓝图。
虽然，德国联邦政府想要借《供应链法》向欧盟施加影响力，但今年3月10日欧洲议会通过的欧版《供应链法》比德版“强硬”得多：首先，德国《供应链法》将尽职调查义务限定为直接供应商，欧盟版《供应链法》则没有这样的限制；其次，在欧盟，该条例不仅适用于大公司，还适用于雇员人数不超过249人的上市中小企业，以及在尚未确定的高风险行业经营的企业。事实上，欧盟层面的供应链立法进程也更加成熟，例如，在矿物进口方面，欧盟委员会和联邦地球科学及自然资源研究所在《冲突矿物条例》框架内作出巨大努力，以使这一领域的企业尽职调查切实可行，相关的行业举措也得到了认可。而德国当前的草案在设计供应链中的公司尽职调查条例方面欠缺这样的认可度。
《供应链法》实施存在不确定性
在关于《供应链法》的联邦部门协商中，人们谈论着发展中国家。对此笔者认为，我国既要提高警惕，但也无需做出过度反应，而是考虑如何发挥自身优势。
一方面，德国《供应链法》的推出有其必然性。首先，随着欧盟不断强调“战略自主”，积极在中美关系中谋求“筹码”，德国和欧盟相继推出《供应链法》，并且将人权问题置入其中。就目前的形势来看，在数字化领域，欧洲落后于美国和中国，并且夹在中美贸易摩擦中；在新冠危机中，欧洲也没能像中国一样快速获得经济复苏。因此，欧洲寻找其发挥“规范性力量”的新道路——“为公平生产、保护人权和环境制定全球标准”。
其次，无论是德版还是欧版《供应链法》都以环境保护和人权保护为重点，本质上也是欧洲2020《绿色新政》实施过程中必然的一步。《新政》就曾提出一项基于循环经济的新欧洲产业战略，其中包括可持续产品政策，借助数字化提高在欧盟销售的产品特性信息的可获取性，通过监管和立法手段降低“漂绿”的风险。2020年突如其来的新冠危机使得联邦政府的政策制定首先由短期的政治制约因素主导，但从2021年开始，德国再次更加注重中长期内的成本效益分析，建立一个有弹性的、社会可以接受的、绿色的经济秩序，始终是德国和欧盟的长期目标。
《供应链法》的实施仍有着不确定性。就法律本身而言，责成德国企业在对外业务中尊重人权的计划具有其局限性。此外，德国通过《供应链法》也可能给自身带来潜在的竞争劣势。因为所产生的义务成本将通过供应链传递，最终反映在客户身上，可能导致德国被其他国家的企业所取代。
另一方面，“公平生产、人权保护和绿色发展”对全球而言都有利，我们也无需做出过度反应，首先要“接招”：该法没有规定德国企业的责任制度，这可以被视为向德国经济界的“妥协”，但从另一个角度看来，惩罚企业不是该法律的目的，而是“别有用心”。因此，我们要警惕别有用心者炮制“来自间接供应商的员工投诉”，以此裹挟德国公司；同样地，根据《供应链法》的规定，“如果供应链中存在违反标准的情况，非政府组织和工会今后应该可以通过诉讼的方式在德国法院代表私人受害方”，这也为非政府组织提供了更多的活动空间。
此外，我们也应“主动出击”，甚至借好这阵东风：法律规定由联邦经济和出口管制局监督遵守尽职调查义务的情况，由企业进行风险分析，评估潜在风险。为此，我们更应该积极呼吁和督促加强监管和风险分析过程的透明度，善用规则，“借力打力”以打破西方谣言。
国家的或者区域性的《供应链法》并非一个全球性的解决方案，其本质只能是将潜在的自然资源和劳动力开采在存在严重治理问题的国家造成的负面外部性内部化，并不能解决有关国家的主要问题。对于一个全球性问题，我们需要的是一个全球性的解决办法，而中国就应该利用现有的自身优势，积极参与到相关的国际供应链立法和议程设置的过程中。
资料来源：
第一财经，2021年4月18日，
《德国为何推进供应链立法》
文章作者：倪晓姗
（作者系同济大学德国研究中心特约研究员、上海理工大学外语学院讲师）
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